Qual o modelo portuário mais adequado para o Brasil?

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29 de abril de 2021

A Comissão de Viação e Transportes – CVT da Câmara dos Deputados realizada em 16/ABR, audiência pública para tratar do tema que dá título ao artigo. A iniciativa deve ser saudada por colocar em discussão tema tão estratégico para o futuro do País.

São frequentes eventos para anúncios e exposições de medidas, planos e projetos; de empresas, entidades e governos. Mas vão se tornando cada vez mais raras no Brasil oportunidades para discussões abertas e aprofundadas de políticas públicas. Negociações e busca de sínteses, então, muito menos.
Acompanhei de perto, nessa Casa e no Senado, as tramitações das duas últimas leis dos portos; leis que balizaram as reformas brasileiras do setor ao longo das 3 últimas décadas. Testemunhei discussões temáticas e algumas negociações: mais na de 1993 que na de 2013, esta resultante de uma Medida Provisória. Mas nenhuma delas, pelo que me recordo, partiu de um modelo sistematizado, detalhado, compreensível e de amplo conhecimento.

Por essa razão, a iniciativa da CVT, de colocar em pauta um típico tema de política pública, deve ser ainda mais valorizada.

“Qual é o modelo portuário mais adequado para o Brasil?” é textualmente a questão colocada à mesa; objeto da Audiência Pública. E o convite formal agrega: (modelo) “mais eficiente e que produz melhores resultados ao Brasil”. Detalha ainda: “gerando menores custos dos serviços portuários aos usuários, com maior qualidade, desempenho operacional, atratividade de investidores, assim como desenvolvimento econômico regional e nacional”.

Portanto, não se trata de oportunidade para mera defesa de interesses (ainda que legítimos!) ou, mesmo, de uma discussão opinativa, em clima de Fla-Flu como comum nesses tempos: a CVT baliza, contextualiza com objetivos e, até, parametriza a questão posta à mesa – como toda discussão de política pública deveria ser.

Mais uma razão para se parabenizar a CVT.

Operações privadas sempre foram majoritárias no Brasil. Arrendamentos tornaram-se rotineiros no cenário portuário brasileiro desde meados dos anos 90. Autorizações para TUPs tiveram um “boom” após promulgação da lei de 2013. Até aí nenhuma novidade.

O que deve ter motivado esta iniciativa da CVT é a tal da “privatização dos portos brasileiros”; uma impropriedade, vez que as operações portuárias já são 100% privadas no Brasil há mais de 20 anos.

Assim, o que está em pauta, na verdade, é a desestatização (privatização, na linguagem corrente) das Autoridades Portuárias (portos públicos); o que, se efetivado, representaria, sim, uma significativa inflexão no modelo brasileiro, Ademais, dois fatos devem ter aguçado o interesse da CVT:

a difusão da informação de que um tal “modelo australiano” seria nossa referência básica (ou o “modelo australiano ajustado”, como ultimamente passou a ser veiculado), já mesmo antes do BNDES ter sido envolvido no processo de modelagem; e
a realização da Audiência Pública dentro do processo da CODESA e dos portos capixabas.

É oportuna, pois, a iniciativa da CVT; mesmo porque, ante esses fatos, a discussão não é mais em tese, mas a respeito de processos em curso e com paradigmas estabelecidos.

Na busca de respostas à questão proposta pela CVT, ao menos 3 abordagens podem ser usadas:

Um olhar para fora: examinar-se a história e inspirar-se nas experiências mundiais. Uma avaliação de melhores práticas, habitualmente usada pelas agências multilaterais.
Um olhar para os desafios do Brasil futuro; e
Um olhar para nossas recentes experiências.

O que o mundo nos ensina?
As pesquisas periódicas de “Governança Portuária”, feitas pela Associação Europeia de Portos (European Sea Port Organization – ESPO), nos fornecem uma abalizada resposta. E ela é inequívoca: o modelo Landlord é o benchmarking internacional!

A ESPO conseguiu identificar 5 variantes do modelo; mas todas têm 2 características básicas incrustradas no seu DNA:

Separação das funções de autoridade e operação portuária;
Autonomia administrativa. Dito de outra forma: processo decisório descentralizado.

Esse modelo foi concebido há 8 séculos; antes, mesmo, do estabelecimento de estados nacionais:

o Porto de Hamburgo, berço do “Landlordismo” no Século XIII, já existia quando a Alemanha foi constituída como tal;
o Porto de Genova, de onde partiu Colombo, também é anterior à institucionalização da atual Itália.

Desde então esse modelo vem sendo desenvolvido com contribuições de distintas culturas, sistemas econômicos e regimes políticos. E hoje é o modelo dominante não apenas na Europa; mas também na Ásia, Sudeste Asiático, Oriente Médio, África, América Latina e, mesmo, nos USA: a Austrália é uma das poucas exceções! Difícil, pois, entender-se o porquê ela foi escolhida como nossa estrela-guia!

Para além dos latinos, por que queremos adotar modelo distinto da (emergente e pujante) China; país onde estão 7 dos 10 maiores portos do mundo? Ou daquele predominante nos portos dos USA; referência frequentemente invocada para organização econômica e institucional do Brasil desde o final do Século XIX; principalmente pelos liberais?
Ou da Europa, nossa mais duradoura referência, onde “a esmagadora maioria das Autoridades Portuárias é pública”, segundo a pesquisa da ESPO feita junto a 216 portos, de 26 países, representando 2/3 da movimentação europeia?

Ora municipais, ora estaduais, ora regionais. Ora com presença do governo central; ora com participação acionária privada. Mas, sempre, organizações sob comando de instâncias públicas; é o que mostra o relatório final da ESPO: essa seria uma 3ª característica cravada no DNA do “modelo landlord”!

Ou seja, da avaliação das boas práticas internacionais pode-se tirar uma conclusão ainda mais específica e detalhada: o benchmarking mundial é o modelo landlord, com gestão descentralizada e autônoma, e sob comando de instâncias públicas. Evidentemente profissionalizada.

Duas explicações normalmente vinham sendo dadas para o Brasil se descolar do benchmarking internacional:

A existência de “burocracia”, de dificuldades para licitação e contratação no setor público, resultantes da Lei nº 8.666 – uma peculiaridade brasileira.
E, “impossível administrar-se com influência política”; “é preciso blindar os portos dos políticos”; ou variações dessas afirmativas. Ou seja, haveria que se colocar nossos portos numa redoma institucional; ou “vaciná-los” contra efeitos de disfunções institucionais, federativas e da democracia brasileira.

Ao menos do ponto de vista de resultados, esses argumentos sempre tiveram pouca sustentação em dados, fatos e retrospectiva histórica; visto que:

As grandes transformações dos/nos portos brasileiros, dos anos 90, foi feita tanto sob a vigência da mesma Lei nº 8.666/93 (álibi preferido para a inação de administradores e governantes; lei que teve a má sorte de no seu número ter o 666 da besta do Apocalipse!), e sob o execrado tal “presidencialismo de coalização” (igualmente apontado como imobilizador da administração pública): haveria, pois, que se explicar o porquê foi possível implementar-se tantas e tão profundas transformações naquela oportunidade, e não o é atualmente.
Outra conclusão da pesquisa da ESPO é que “A influência política varia regionalmente, mas é substantiva por toda parte, com exceção dos portos anglo-saxões. Ela se materializa através da indicação dos principais executivos e da composição dos conselhos “. Ou seja, influência política, em si, não seria um privilégio brasileiro: a se discutir a forma dela; evidentemente.

Se com base em dados e fatos já era difícil sustentar-se rejeição ao modelo Landlord para o Brasil, agora tornou-se ainda mais difícil: é que a Lei nº 8.666/93 vem de ser revogada!

A data de promulgação da sua sucessora (Lei nº 14.133/21) não inspira lá tanta confiança (1º/ABR); mas a maioria de juristas e gestores da área, que se manifestaram até agora, asseveram trazer ela grandes avanços: é moderna, destravante, e focada em resultados.

O renomado Dr. Marçal Justen Filho, p.ex, proferiu didática palestra, seguida de debate, no Instituto dos Advogados do Paraná – IAP, no último 13/ABR. Registrou que “não seria a lei que faria”; mas defendeu seus inúmeros avanços.

Dentre tantos apontamentos, quatro merecem destaque por confirmar a avaliação dominante e potencialmente mudar o cenário de contratações pelo setor público no Brasil:

incorpora recursos tecnológico: tudo deve ser feito pela internet;
possibilita pré-qualificação objetiva (para minimizar o risco do “café de repartição”, nas suas palavras);
contrato que começa mal pode ser corrigido; e, especialmente: rejeita “formalismo inútil”.

Nossos desafios; nossa experiência:
Como essa não é uma reflexão meramente diletante, há uma 2ª abordagem; mais objetiva e pragmática: com farol de proa aceso, olhemos para nós mesmos e para o futuro; um futuro que nos propõe novos desafios.

Nesse caso, a pergunta passa a ser: que problemas precisamos resolver (particularmente nos portos públicos)? E, principalmente: que problemas queremos e nos comprometemos a resolver?

Para tanto, é preciso rebobinar o filme:

Na virada dos anos 80/90, pós-Constituinte e já sob a nova Constituição, véspera da aprovação da lei de 93 que balizou um novo modelo, o foco das reformas era o cais: como embarcar, desembarcar e armazenar. Hoje o principal gargalo e, por conseguinte, o foco principal são os acessos: como chegar e sair dos portos.
Assim, se há 3 décadas o foco era portuário, hoje ampliou-se: é logístico.
Tanto lá como agora há necessidade de aumento de capacidade. Lá foi feita essencialmente com mecanização e automação (visto haver infraestrutura sub-aproveitada). Hoje é necessário requalificar a infraestrutura existente, e também ampliá-la.
Lá buscava-se a “avulsificação” da capatazia. Hoje a vinculação dos TPAs (avulsos).
Lá era a redução do contingente. Hoje é a qualificação (e requalificação da mão-de-obra).
Lá as empresas/empresários queriam entrar no porto público. Hoje, à exceção de operantes com granéis líquidos, o desejo majoritário (ainda que surdo) é sair dos portos públicos (ante as vantagens competitivas dos TUPs, proporcionadas pela lei de 2013 – conforme, inclusive, constatado por recente auditoria do TCU).
Hoje há, também, demandas, desafios, compromissos e metas ambientais que inexistiam há 30 anos atras!

E um aspecto novo, de extrema relevância para a análise da desestatização das autoridades-administradoras, no âmbito da governança portuária: quando da aprovação da lei de 1993, porto e porto organizado praticamente se confundiam. P.ex, em Santos o Porto Organizado abrangia todo o Estuário, incluindo TUPs então existentes (pois a antiga lei o permitia – a nova não).

Com a sistemática redução das Poligonais, houve a necessidade de se criar um novo conceito: os “complexos portuários”. Como decorrência, os “Planos Mestres” foram introduzidos no “sistema de planejamento” (pois os PDZs focam os portos organizados; as poligonais).

Mas ainda não se concebeu e desenvolveu uma governança para os “Complexos Portuários”; certamente uma das razões de lacunas e conflitos nos processos decisórios e, mesmo, para a regulação que vêm sendo observados.

Agreguem-se a esses, dois outros fenômenos crescentemente observados no passado recente: a “TUPização” dos portos públicos; e a verticalização da cadeia logística; articulando-se navegação, instalações portuárias, retroportuárias e serviços de transporte terrestre.

Em síntese, há desafios novos para o planejamento, governança e regulação. E, nesse caleidoscópio, a desestatização das autoridades portuárias acaba se tornando apenas um dos inúmeros aspectos. E, certamente, não o principal.

Por conseguinte, o modelo portuário mais adequado para o Brasil, que é o que indagou a CVT, em termos lógicos, estratégicos e do interesse nacional, só pode ser aquele que dê melhores respostas, que melhor enfrente os desafios portuários e logísticos do futuro próximo; certo?

Nessa mesma linha de raciocínio, e no caso específico do modelo para as autoridades portuárias, de per si, o modelo mais adequado é aquele que melhor dê conta das funções (exatamente: funções!), conceitualmente consagradas, de uma autoridade-administradora; quais sejam:

Gerar e gerir os espações portuários;
Prover a infraestrutura básica e os serviços condominiais;
Regular as operações portuárias e as parcerias;
Fomentar negócios;
Contribuir para o desenvolvimento regional.

Quatro observações adicionais:

Autoridades portuárias têm e gerem ativos, sim. Mas o mais relevante para o desempenho portuário são as funções que elas desempenham.
A lei brasileira trata-as conjuntamente: mas uma coisa são as funções de administração, outra as de autoridade portuária – essas com muitos componentes de regulação (a nível local) e de poder público: em si, não é um negócio.
Assim, é até cogitável privatizar-se a função de administração (dos portos públicos); mas a de autoridade, com tais componentes, difícil imaginar-se. Mormente no ordenamento jurídico brasileiro.
É possível também imaginar um complexo portuário privado, seja como TUP (como o Porto do Açu-RJ ou o Terminal Portuário de Alcântara-MA); seja como concessão global; o que a lei brasileira o permite: algo bem distinto de portos públicos com autoridades portuárias privadas!

Difícil analisar-se a potencial adequabilidade e eficácia do “modelo australiano” ante tais desafios, e para solução desses problemas (mais ainda o “modelo australiano ajustado”, ainda em concepção): os objetivos das reformas naquele país eram em muito distintos, e há muitos questionamentos em relação aos resultados obtidos até agora.

Mas algo que pode ser feito é olharmos para nós mesmos; agora com o farol de popa: essa uma 3ª abordagem.

E, nesse caso, é praticamente um consenso que as maiores transformações nos portos brasileiros ocorreram sob a vigência do modelo balizado pela Lei
nº 8.630/93). A saber, p.ex:

reestruturações profundas de práticas centenários (como horário de funcionamento do porto, jornada de trabalho e sincronismo de turnos capatazia-estiva);
introdução de novos instrumentos (como DTAs);
atração e comprometimento de pesados investimentos (que se efetivaram!);
aumento exponencial da eficiência (portuária e sistêmica);
redução de custos portuários;
expansão geométrica de movimentações.

Importante observar que esse modelo foi, incidentalmente, o mais próximo do landlordismo que o Brasil já teve: descentralização (do processo decisório), autonomia de gestão, participação da comunidade local no processo decisório. E também, incidentalmente, que ele passou a perder fôlego quando o processo decisório começou a ser paulatinamente re-centralizado, e as autoridades-administradoras a perder autonomia: seria interessante avaliar-se o peso relativo da contribuição de cada um desses dois componentes nesse processo de transformação: privatização e descentralização!

Coincidência? Pode ser! Há outros fatores? Certamente! Mas difícil negá-lo: o modelo balizado pela Lei nº 8.630/93 “mostrou serviço”.

Enfim, quer olhemos para o mundo; quer avaliemos os desafios futuros; quer nos espelhemos em nossas experiências do passado recente; o mais prudente seria nos alinhar ao benchmarking internacional para nossos portos públicos: landlord, com gestão descentralizada, autônoma e participativa; e sob comando de instâncias públicas. Evidentemente profissionalizadas.

Frederico Bussinger é consultor, engenheiro e economista. Pós-graduado em engenharia, administração de empresas, direito da concorrência, e mediação e arbitragem. Foi diretor do Metrô / SP, Departamento Hidroviário (SP) e Codesp. Presidente da SPTrans, CPTM, Docas de São Sebastião e Confea. Coordenador do GT de Transportes da Política Estadual de Mudanças Climáticas. Presidente do Consad da CET / SP, SPTrans, RFFSA; da CNTU e Comitê de Estadualizações da CBTU. Secretário Municipal de Transportes (SP) e Secretário Executivo do Ministério dos Transportes. Consultor da ANTP. Membro do Consad / Emplasa e da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização.

(*) Artigo originalmente publicado no InfraDebate (Agência Infra) e sumário em A Tribuna (Santos).